Menilik Kembali Strategi Pengelolaan Utang Indonesia


Salah satu tujuan penerapan strategi pengelolaan utang adalah mengelola risiko yang timbul dari komposisi outstanding portofolio utang negara. Risiko-risiko tersebut antara lain adalah risiko kesinambungan fiskal, risiko perubahan tingkat bunga, risiko pembiayaan kembali, dan risiko operasional. Sejak Tahun 2005 sampai sekarang risiko portofolio utang terus dikelola. Hal ini diperkuat dengan landasan hukum berupa Keputusan Menteri Keuangan (KMK) No No 447/KMK.06/2005 tentang tentang Strategi Pengelolaan Utang Negara tahun 2005 – 2009 dan Keputusan Menteri Keuangan Nomor 514/KMK.08/2010 tentang Perubahan Atas Keputusan Menteri Keuangan nomor 380/KMK08/2010 tentang Strategi Pengelolaan Utang Negara Tahun 2010-2014.

Secara umum tujuan pengeloaan utang berdasarkan Keputusan Menteri Keuangan Nomor 514/KMK.08/2010 antara lain adalah mengamankan kebutuhan pembiayaan APBN melalui utang dengan biaya minimal pada tingkat risiko terkendali, sehingga kesinambungan fiskal dapat terpelihara. Terkait dengan kesinambungan fiskal, Mengambil definisi yang sederhana, suatu anggaran fiskal dikatakan berkesinambungan jika hingga jangka waktu yang tak terhingga, rasio penerimaan dan aset (atau utang) pemerintah terhadap PDB minimal mampu membiayai total pengeluaran pemerintah per PDB (Romer, 2002). Hal ini sudah tercapai, meski demikian masih ada catatan. Pada APBN 2011 Belanja Bunga Utang telah mencapai 115,2 Triliun rupiah dan cicilan pokok Indonesia  mencapai 114 Triliun Rupiah.

Berdasarkan kategori Bank Dunia, Indonesia Bank, pada tahun 2008, Indonesia masuk dalam kategori lIII, yaitu negara-negara dengan penghasilan menengah (middle income countries). Indonesia juga tergolong masuk pada negara dengan utang tinggi meski pada level penghasilan menengah. Hal ini tentu saja merongrong sustainability perekonomian Indonesia.

Perlu diperhatikan pula terkait tujuan strategi pengelolaa utang yang isinya antara lain memiasilitasi penyusunan indikator kinerja  utama (KPI)/(Key Performance Indicator) unit pengelola utang. Unit pengelola yang dimaksud adalah Direktorat Surat Utang Negara (Dir. SUN) dan Direktorat Pembiayaan Syariah. Kedua Direktorat tersebut berada di bawah Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang. KPI

Oleh karena  itu ada hal-hal yang perlu dipertimbangkan dalam pengadaan pembiayaan dari utang. Hal-hal tersebut antara lain.

a.         Pertumbuhan kepemilikan obligasi domestik oleh investor institusi tidak sepenuhnya sejalan dengan pertumbuhan ekonomi;

Pada dasarnya pertumbuhan ekonomi diharapkan berbanding lurus dengan pertumbuhan kepemilikan kepemilikan domestik oleh investor institusi. Tapi dalam pasar Surat Berharga Negara, adakalanya harga SBN jatuh yang mengakibatkan para investor lebih suka menanamkan modalnya di intrumen lain. Lebih dari itu, SBN sebagian besar berisi fixed rate yang bunganya kalah menjanjikan daripada obligasi di luar negeri menyebabkan arus dana keluar (capital outflow). Peristiwa ini secara langsung dan tidak langsung mengganggu kestabilan ekonomi makro.

b.         Penerbitan obligasi valas berpotensi meningkatkan risiko nilai tukar meskipun sebagai alternatif untuk menghindari crowding out effect;

Obligasi valas diterbitkan dengan tujuan mencari dana dari luar negeri untuk menutup defisit APBN. Sejak TA 2004, negara menerbitkan SBN valas dan pembiayaan pada tahun tersebut ekuivalen dengan 9 triliun rupiah. Pembiayaan defisit dengan menggunakan SBN valas pada APBN-P 2010 sebesar ekuivalen dengan 41.4 triliun rupiah. Dengan kata lain dalam enam tahun anggaran, pembiayaan valas telah meningkat sebesar 400%. Besarnya SBN dalam bentuk valas ini sangat rentan sekali terhadap perubahan nilai tukar terutama terhadap dolar Amerika yang nilainya sangat fluktuatif. Pada akhir 2008, dolar Amerika kembali menyentuh angka Rp15.000 yang sebelumnya hanya terjadi saat krisis moneter 97/98. Depresiasi rupiah atas valas dalam SBN akan menambah jumlah beban utang.

Penerbitan obligasi valas sebenarnya bertujuan untuk menata portofolio SBN dengan maksud menghindari crowding out effect. Jika tidak dilakukan pencegahan terhadap penerbitan SBN yang berlebihan, dikhawatirkan sumber dana investasi untuk swasta akan tersedot di SBN. Akibatnya adalah sektor usaha tidak bisa mendapatkan sumber pembiayaan. Kalaupun ada harganya/bunga sangat mahal. Lagipula investasi pada SBN dijamin dengan undang-undang yang membuat investor lebih tertarik menenamkan modalnya.

c.         Target penerbitan yang terlalu besar pada akhirnya dapat mendorong naiknya imbal hasil investor;

Penerbitan SBN yang terlalu  besar akan mendorong bertambahnya beban bunga serta diskonto yang diberikan kepada investor. Pada APBN 2011 beban bunga yang ditanggung pemerintah adalah Rp115,2 triliun. Bahkan jika dibandingkan dengan belanja subsidi APBN 2011 yang sebesar Rp187,6 triliun, jumlah tersebut mencapai 61% dari belanja bunga utangnya. Bahkan jika kita melihat jadwal masa jatuh tempo SUN pada TA 2033, jumlahnya mencapai Rp127 triliun. SBN tersebut berjenis SRBI-001 dari Bank Indonesia. Pembiayaan itu digunakan untuk Bantuan Likuiditas Bank Indonesia pada tahun 1998. Jadi dapat diperkirakan APBN kita pada 2033 akan mengalami defisit yang cukup berat.

d.         Ketersediaan pinjaman tunai (pinjaman program) semakin berkurang

Pinjaman program yang sifatnya lebih fleksibel daripada pinjama proyek, jumlahnya semakin berkurang. Hal ini berpengaruh terhadap penempatan dana tersebut pada kegiatan yang telah direncanakan sebelumnya. Senbaliknya pinjaman proyek yang mengkhususkan suatu proyek kurang baik jika digunakan untuk membiayai defisit. Pinjaman proyek cenderung ‘mendikte’ dan ekses positif yang diharapkan kurang karena seringkali kreditur memberi syarat bahwa barang/jasa harus dari negara mereka. Mau tidak mau penerbitan SBN menjadi alternatif.

e.         Perlu menjaga stabilitas ekonomi nasional meski sudah disusun crisis management protocol

Menurut KMK 514 tahun 2008 tentang Perubahan atas Keputusan Menteri Keuangan nomor 380/KMK08/2010 tentang Strategi Pengelolaan Utang Negara Tahun 2010-2014, Crisis Management Protocol merupakan protokol yang disusun dengan tujuan untuk mengantisipasi adanya krisis di pasar SUN yang disebabkan oLeh berbagai faklor diantaranya adalah keluarnya investor asing (non-residence) atau penjualan oleh investor domestik (contoh krisis reksadana) dan pasar SUN secara besar-besaran baik yang disebabkan karena situasi pasar dalam negeri maupun luar negeri, yang akan menyebabkan harga SUN jatuh secara signifikan dalam waktu singkat.

Stabilitas ekonomi nasional penting untuk menjaga trust investor dan menjaga peringkat investasi Indonesia di tingkat dunia. Dalam Buku Saku Perkembangan Utang Negara Edisi Januari 2011, Tanggal 14 Oktober 2010, disebutkan bahwa R & I merubah outlook Indonesia dari Stable menjadi Positive dengan peringkat BB+, adapun highlight dari R & I antara lain sebagai berikut:

“The outlook revision and rating affirmation reflects that Indonesia is considered successful in maintaining high growth despite the global financial turmoil. R&I believes an upgrade to the „investment grade‟ or BBB rating category is possible once Indonesia is set to sustain balanced economic growth by boosting investment in infrastructure.”

Imbas naiknya peringkat Indonesia di pasar modal dunia membuat biaya pinjaman menjadi lebih murah karena risiko Indonesia dianggap lebih rendah. Indonesia sekarang ini hanya satu tingkat di bawah investment grade.

f.          Masalah pinjaman siaga

Pinjaman siaga bertujuan untuk antisipasi sulitnya memperoleh pembiayaan di tengah krisis global akibat subprime mortgage. Indonesia mendapatkan fasilitas pinjaman siaga sebesar 5,5 miliar dolar AS, yaitu dari Bank Dunia 2 miliar dolar AS, Jepang 1,5 miliar dolar AS, Australia 1 miliar dolar AS, dan ADB 1 miliar dolar AS. Masalah utamanya adalah, meskipun pinjaman tersebut tidak diambil, tetap ada biaya komitmen yang harus ditanggung pemerintah.

g.         Kendala pada pembiayaan syariah

Kebijakan pembiayaan syariah dengan mengeluarkan Surat Berharga Negara (SBN Syariah) merupakan upaya pemerintah memperluas basis investor. Investor yang memegang tegus prinsip syariah tidak mau berinvestasi pada SBN konvensional yang menggunakan bunga. Oleh karena itu, para investor yang demikian mau berinvestasi pada Surat Berharga Negara Syariah atau yang sering dikenal dengan istilah sukuk.

Sukuk yang diterbitkan oleh Direktorat Pembiayaan Syariah sekarang ini barulah sukuk ijaroh. Sukuk ijaroh adalah Sukuk Ijarah adalah sukuk yang diterbitkan berdasarkan perjanjian atau akad Ijarah dengan satu pihak bertindak sendiri atau melalui wakilnya menjual atau menyewakan hak manfaat atas suatu aset kepada pihak lain berdasarkan harga dan periode yang disepakati, tanpa diikuti dengan pemindahan kepemilikan aset itu sendiri.

Dalam praktiknya asset yang digunakan untuk menerbitkan sukuk ini menggunakan Barang Milik Negara (BMN). Penilaian diperlukan sebelum adanya penerbitan sukuk. Jumlah BMN pun terbatas, sehingga BMN yang digunakan sebagai underlying asset untuk penerbitan sukuk juga terbatas. Permasalahan lainnya adalah terkait dengan penerbitan Sukuk Dana Haji Indonesia. Digunakannya jasa penyelenggaraan haji sebagai underlying asset merupakan perdebatan diantara para pemuka agama Islam. Meski sudah ada fatwa dari MUI terkait hal tersebut, tetap saja masih menjadi perselisihan.

Untuk mengatasi berbagai permasalah tersebut, pemerintah perlu melakukan beberapa langkah. Pertama, terkait dengan kepemilikan obligasi domestik, perlu peningkatan promosi surat berharga negara dan menerbitkan seri obligasi ritel agar investor kelas bawah seperti masyarakat umum dapat membelinya. Langkah ini sekaligus sebagai alternatif untuk mengurangi crowding out effect. Hal ini memungkinkan karena dana masyarakat yang digunakan untuk membeli Obligasi Ritel Indonesia maupun Sukuk Ritel Indonesia, pada umumnya berasal dari saving. Berbeda dengan bank mapun lembaga keuangan yang menggunakan dananya untuk menggerakkan sektor riil.

Penerbitan Surat Berharga Negara perlu dibatasi. Indikator Pendapatan Domestik Bruto tidak serta merta menambah penerimaan negara. Jadi indikator yang digunakan adalah belanja bunga dan cicilan dibagi dengan penerimaan negara. Obligasi negara dengan suku bunga tetap sebaiknya dipertahankan mendominasi karena perencanaannya lebih pasti dan mengurangi biaya kontigensi kedepannya. Struktur tersebut untuk menjaga tingkat risiko perubahan suku bunga pada tataran yang dapat dikendalikan. Penerbitan SUN  sebaiknya tidak lagi menjadi KPI Direktorat Surat Utang Negara. Demikian pula dengan penerbitan sukuk, sebaiknya tidak lagi menjadi KPI Direktorat Pembiayaan Syariah. KPI dapat diambil dari efektifitas dan efisiensi dalam pengelolaan Surat Berharga Negara yang dikelola oleh kedua unit kerja eselon II DJPU tersebut.

Berkurangnya pinjaman program mengharuskan Indonesia melakukan negosiasi dengan lembaga multilateral atau menjalin kerjasama bilateral dengan negara-negara kaya. Cukup memungkinkan jika dilakukan kerjasama dengan negara timur tengah terlebih skema pembiayaan sukuk. Terlebih pemerintah sebuah memiliki perangkat hukum yang cukup lengkap dan unit yang menanganinya.

Perlu dihindari rescheduling utang dalam negeri karena dapat menurunkan peringkat investasi Indonesia. Jika peringkat investasi Indonesia turun, maka biaya penarikan pinjaman akan naik. Perlu adanya jaminan politik dari pemerintah dalam hal menciptakan situasi kondusif di dalam negeri. Sangat mudah bagi investor asing menjual SBN di pasar sekunder dan kemudian menimbulkan capital outflow.

Pemerintah tidak perlu melakukan pinjaman siaga terlebih saat situasi ekonomi sudah pulih seperti sekarang. Terkait dengan pembiayaan syariah, perlu mekanisme selain ijaroh. Mekanisme penerbitan sukuk selain ijarah adalah sukuk Mudharabah, sukuk istisna’, dan sukuk musyarakah. Dengan demikian tidak perlu lagi menerbitkan sukuk kontroversial seperti SDHI.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

Follow

Get every new post delivered to your Inbox.

%d bloggers like this: